〔内容提要〕在控编减编背景下，各地采取有效举措，积极探索部门内和部门间、区域内和区域间、层级间、类别间编制统筹，努力缓解事业发展需要与编制只减不增之间的现实困境，但也面临着地方难以解决的突出矛盾。统筹使用各类编制资源，是中央作出的重大决策部署，突出了顶层设计、改革牵引、编制地位。在工作中，建议坚持严格控制总量、分级分类统筹、调整优化结构、政策配套衔接原则，加快推进统筹使用各类编制资源，努力做到标准化、精细化、协同化。
中共中央《深化党和国家机构改革方案》的印发实施，标志着党的十九大提出的深化机构和行政体制改革任务中“统筹考虑各类机构设置”的决策部署正在变为现实。随着改革的深化和管理的需要，统筹使用各类编制资源也愈发迫切。本文以江苏为例，在剖析背景形势、总结探索做法的基础上，探讨了统筹使用各类编制资源的内涵与原则，研究提出了改革的路径与方法。
统筹使用各类编制资源的背景和实践
编制管理是公共机构人力资源管理的一项十分重要的基础性工作。一般认为，编制即人员编制，是指对各种机构内人员数量的定额、结构和职务做出规定①。管理实践中，目前分为行政编制和事业编制两大类，两者在适用范围、管理权限等方面存在显著差异。
从适用范围看。行政编制用于行政机关，包括党委机关、政府机关、人大机关、政协机关、纪委（监察委）机关、民主党派机关、工青妇群团机关。其中，公安、检察、法院、司法行政系统编制在地方行政编制总额内单列，作为专项编制单独管理，俗称政法专项编制，仍属行政编制。事业编制用于事业单位，按经费渠道分为财政补助（全额拨款和差额补贴）、经费自理（自收自支）事业编制。除工青妇外的其他群团机关一般也使用事业编制。需要指出的是，参照公务员法管理事业单位除工勤人员以外的工作人员尽管在职位管理、工资待遇、社会保险等方面与使用行政编制的公务员几无差别，但使用的仍是事业编制。
从审批权限看。行政编制的审批权在中央，地方只能在中央下达的总额内逐级下达分配行政编制，但可以根据职责调整的需要在总额内对本级部门之间的行政编制进行调整，同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制，按规定则应当由省级机构编制管理机关报中央机构编制管理机关审批，尤其严格控制将下级行政编制跨层级调整到上级。事业编制实行分级管理，在控编减编政策规定出台前，地方可以根据当地事业发展需要和财力状况，自行审批增加事业编制。对不同经费渠道事业编制的审批权限也存在区别，如财政补助事业编制的增加原则上由编委审批，经费自理事业编制的增加由编委的办事机构——编办审批，并严格控制将经费自理事业编制转为财政补助事业编制。
由于审批权限、管理方法等方面的差别，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和中央相关文件规定，要划清行政编制与事业编制的界限，严格区分两者的使用范围，不得混用、挤占和挪用。如果说，受管理权限的制约，行政编制内部挖潜是以往惯常做法的话，那么，在中央作出“地方行政编制数不突破中央下达的限额，地方事业编制总额以2012年底统计数为基数，五年内只减不增，由省级政府对本地控编减编工作负总责”的决策部署后，积极探索统筹使用各类编制资源则成为各地工作的新常态、管理的新招数。
从江苏实践来看，主要采取了如下举措：
1.部门内和部门间统筹。
对部门因职责任务增加而提出的增编要求，原则上先在部门及其所属事业单位编制总量内调剂解决，再在本地区内统筹考虑。有些地区按比例精简收回部分编制，由机构编制管理机关集中管理和统筹使用，优先保障关系国计民生的重点领域和关键环节急需，推动编制向中心和全局工作倾斜。如苏州市在2013年政府机构改革中，精简10%政府机关行政编制，并一次性收回市直事业单位90%的空编，统筹用于加强民生保障、环境保护等重点领域和基层一线人员力量。
2.区域内和区域间统筹。
在经济发达镇，打破镇行政机构“ 一办五局”和事业单位“七站八所”运行格局，将镇属事业单位与行政机构整合重组，优化设置行政审批、综合执法等10个以内的职能机构，在保留身份的基础上统筹使用人员编制。以江阴市徐霞客镇为例，改革后机构总数从33个减至9个，编制总数从234名减至202名，实有人员（含编外用工） 从288人减至254人。盐城市以区域统筹、内部挖潜为出发点，在全市范围内按一定比例从各县教职工编制中调剂800多名教师编制，重点保障市区中小学及幼儿园用编需求。
3.层级间统筹。
在综合行政执法改革试点中，按照重心下移、加强基层的要求，全省县级市场监管局压缩28.1%的机关人员编制至基层一线。南通市进一步深化城市管理领域综合执法改革， 在将市城管局、规划局向市辖区下沉近50名工作人员的基础上，又将原区城管局派驻试点街道的全部编制和人员划入街道综合执法局。江苏省在前些年，经报中央编办批准，从空余的乡镇行政编制跨层级调剂部分编制至市县，主要用于加强基层安全生产、环境保护等工作。
4.类别间统筹。
根据中央部署要求，2017年，江苏在省一级和常州全市，无锡、南通、盐城等3市及江阴、宜兴、启东、如皋、东台、滨海等6县（市） 开展承担行政职能事业单位改革试点。改革后，同级别行政机构和事业机构增减相抵，机构编制做到只减不增。其中，省一级共44家单位进行改革，副厅级机构净减少3个，正处级机构净减少10个；市一级4个市共78个单位进行改革，净减少机构45个；县一级12个县（市、区） 共173个单位进行改革，净减少机构85个。按照3∶2比例，全省共核减事业编制2708名，置换核增行政编制1773名。
统筹使用各类编制资源的内涵和原则
从江苏前期的实践探索来看，统筹使用各类编制资源的出发点和落脚点就是要以提高编制使用效益为目标，以深化机构和行政体制改革为契机，以统筹优化配置和按比例置换为抓手，以完善相关制度为保障，加大部门间、地区间、层级间、类别间编制统筹调配力度，努力破解经济社会发展带来的编制刚性需求与只减不增要求之间的矛盾。可以说，此项改革是党中央着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，针对传统编制管理方式与经济社会发展需求不相适应、与深化改革的方向要求不相匹配以及各地区、各部门、各领域编制配置不相均衡等突出问题，做出的一项重大决策部署，对于保障党和国家事业发展需要、优化执政资源配置、促进职能有效履行等，具有十分重要的意义。具体可从以下三个方面，作进一步深入剖析：
1.突出顶层设计。
随着改革实践探索的推进，有些地方出现的突出问题已超出基层的权限能力范围，迫切期待上级乃至中央统筹解决。如2017年底，作为县级市的昆山，全市地区生产总值超3500亿元，各类市场主体超25万，常住人口超260万，其中2/3为流动人口，但其公安现有人员编制仅占全市人口万分之五，全市非户籍人员子女占到义务教育阶段学生数的63.01%，而流动人口随迁子女公办学校吸纳率为77.34%，如果不从全省乃至全国范围内进行统筹，那么昆山市现有编制资源已难以维持行政管理和公共服务的正常需要。尽管经济发达镇从基层实际情况出发，探索统筹使用行政事业人员编制，有效降低了行政成本，提高了工作效率， 但一方面还存在着由于乡镇没有参公单位、县级参公人员关系下不去的尴尬，另一方面有时会面临上级相关部门对其做法违反“行政事业编制不得混用、人员不得混岗”规定的质疑。同样，也正是有了中央允许将事业编制按比例置换为行政编制这一有力的政策保障，才保证了前期江苏承担行政职能事业单位改革试点的顺利完成。基层感到，优化各类编制资源配置，已不再是某一地区被动式的应对，而是中央站在战略和全局的高度主动系统谋划，进行顶层设计。
2.突出改革牵引。
统筹使用编制资源，不能偏离正确的改革方向，否则就会走回头路甚至阻挠、延缓改革。江苏正是聚焦相对集中行政许可权和综合行政执法体制等改革试点，调整优化机构编制资源，改革后做到横向上将编制资源从传统偏重行政审批部门向监管执法领域流动，纵向上从偏重机关向基层一线下沉，从而降低了制度性交易成本，便利了大众创新、万众创业。②对有些改革过程中出现的新情况新问题，要通过深化改革加以解决，规范管理，巩固成果。如在综合执法改革试点中，因原有单位性质、经费渠道、人员身份不同，造成重新整合组建的综合行政执法机构存在参公、全额拨款、差额补贴、自收自支等不同身份人员，一定程度上影响了执法队伍的稳定和执法效能的提升。又如在国家监察体制改革中，虽然中央允许地方置换编制，但由于担心待遇下降，从检察院转隶到纪委（监察委） 的工作人员不愿将其使用的政法专项编制置换为行政编制。这些现实问题，需要在统筹使用各类编制资源时综合考虑、加以解决。
3.突出编制地位。
中央组织部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》（中央编办发〔2009〕39号） 曾经明确：“机构编制部门核定编制，组织人事部门在编制限额内使用编制，落实实名制，财政部门按照编制使用情况核定预算、核拨经费，共同做好机构编制实名制管理工作。”如果严格按照上述文件规定理解把握的话，那么统筹使用各类编制资源就要转化为机关事业单位人事管理制度改革创新，成为组织人事部门的专门事务。但从基层探索和上述分析看，单纯依靠组织人事部门发挥职责、单凭人事管理制度改革创新，已无法破解现实困境、解决突出问题。因此，必须从编制管理这一源头发力，从统筹调配、按比例置换等办法入手，才能实现制度创新，真正管住、盘活、用好编制资源。当然，在此过程中，作为分别担负计划、执行、控制功能，共同构成人员编制管理业务流程的机构编制、组织人事、财政管理部门，要构建有效的协调配合机制，使决策、执行与监督既相互协调又相互制约。③尤其要通过进一步明确职责、优化流程、完善制度，确保将《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中“充分发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用”部署要求真正落到实处。
在统筹使用各类编制资源的过程中，建议坚持四项原则：
1.严格控制总量。
就是从全国面上情况看，现有编制总量已经到了“天花板”，总体上能够适应经济社会发展的需要，不能无序增长，但地区之间、部门之间等资源配置不平衡。要在严格控制总量的基础上，积极探索统筹不同类型编制和跨部门、跨地区、跨层级统筹使用编制。
2.分级分类统筹。
就是要立足于全国范围内，适应情况变化对编制资源进行重新分配。在分级核定总量的前提下，在每个地区或者每个部门，也可进行一定程度的统筹。对有定编标准的系统或行业，可在系统或行业内进行统筹。同时，要充分考虑综合执法队伍和行政机关、为机关提供支持保障的事业单位和面向社会提供公益服务的事业单位之间的差异，分开管理、分类统筹。
3.调整优化结构。
就是从横向看，要把编制资源从职能弱化的部门向职能强化的部门、优先保障的领域转移。从纵向看，要适应简政放权的需要，尽量把资源放到基层，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。
4.政策配套衔接。
就是在统筹使用各类编制资源的同时，积极推动人事、财政等有关方面的配套改革，形成管理合力。同步调整修改不符合改革要求的相关法律法规和政策文件，发挥法治对改革的保障引领作用。
统筹使用各类编制资源的路径和方法
统筹使用各类编制资源，要具备广的视野，立足大的格局，找寻对的路径，运用好的方法。工作中，建议努力做到以下“三化”：
1.标准化。
标准化是统筹使用各类编制资源的基础。就编制总量而言，建议参照1995年做法，选取人口数量、地域面积、区划幅度、经济总量等指标，重新测算确定每个行政区划的行政编制（含政法专项编制） 总量、综合执法队伍编制总量以及为机关提供支持保障事业单位编制总量。就行业编制而言，建议对有定编标准的教育、卫生等面向社会提供公益服务的行业或系统，按标准执行，单独列入统计。就部门编制而言，建议总结推广运用四川省成都市金堂县“ 编制分量核定方法”④，科学合理核定部门理想编制，作为统筹管理的基数。在制定编制标准的基础上，建议尽可能在全国范围内、至少是在一个省内进行统筹。按标准需要增编的地区，涉及的财政支出全部由该地区承担。按标准需要减编的地区，通过严格实行实名制管理、人退编收等方式，逐步调整到位。可参照借鉴国土增减挂钩的做法，通过一定的经济激励方式，推动地区间统筹。
2.精细化。
一是总结推广苏州等地探索经验，推行编制所有权、管理权与使用权相分离的做法，由各级编委对区域内各部门各单位编制统筹管理并随职能任务、工作人员变化相应调整编制，从而打破编制“ 一定终身” 和部门所有、单位所有的局面，将职能弱化单位的富余人员编制调整到基层一线、重点行业领域等职责任务重的单位中去，盘活更多的编制资源。二是在对各部门各单位用编审核的同时，借鉴企业管理工作日志等办法，并充分利用机构编制受理评估、职能履行情况评估、机构编制责任审计、机关绩效考核、事业单位信用评价等手段，及时掌握部门单位的职能、人员变化情况并相应完善优化编制资源配置。三是优化管理流程。深化机构编制实名制管理，整合组织人事、机构编制、财政统发、社会保障等现有管理系统，打通“数字烟囱”，建立健全“上下联动、实名管理、全程监控、资源共享”的新型综合管理系统，运用现代信息技术，实现编制核定、人员招录调配、社会保障、财政拨款等各个环节的无缝对接， 同时加大向社会公开的力度，接受各方面的监督，让管理在阳光下运行。
3.协同化。
一是同步统筹编制资源。考虑到综合执法队伍既有行政编制、又有事业编制，虽然使用事业编制但由于履行执法职责，一般都参照公务员法管理，建议由中央统一明确综合执法队伍使用事业编制，实行单独管理、单独统计、单独使用，并将那些基层市场监管等执法部门使用的行政编制置换出来。与此同时，采取多核减事业编制、少置换行政编制的做法，利用统筹的行政编制置换实际承担行政职能事业单位（执法队伍除外）和那些已经参公管理、评估后确需保留的为机关提供支持保障的事业单位编制。二是推进配套改革。积极推行行政执法类公务员分类管理改革，行政执法类公务员在岗位晋升、收入待遇等方面优于一般公务员，以便为在全国范围内统一将执法部门使用的行政编制置换为专项用于执法的事业编制奠定基础。加快制定实施《监察官法》，缩小纪检监察机关与员额法官、检察官的收入待遇差距，为将政法编制置换为行政编制创造有利条件。三是调整相关政策。事业单位经费渠道不再区分财政补助和经费自理，而是根据分类结果，实行相应的财政投入、人事管理等政策。不再将承担行政职能作为审批参照公务员法管理的基本条件之一，而要将参照公务员法管理作为一种特殊的人员管理方式⑤，经济发达镇综合执法局人员经批准也可参照公务员法管理。人员实行参照公务员法管理审核或编制置换时，那些虽然原先定为经费自理但实际上收取的规费已取消、财政已保障到位的事业单位，可视同为国家财政负担工资福利。
（作者系南京师范大学公共管理学院MPA导师、副研究员、博士）