扎实推进综合行政执法改革
中央编办三局
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》5个综合行政执法改革指导意见（以下简称5个《指导意见》）。现就5个《指导意见》出台的背景、总体要求、改革任务等问题解读如下。
一、关于5个《指导意见》出台的背景和过程
综合行政执法及其改革历来是社会和企业群众高度关注的热点问题。这次深化党和国家机构改革，把深化综合行政执法改革作为一项专门任务加以部署和推进，凸显了这项改革的重要性和紧迫性。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《决定》《方案》）以及中央全面深化改革委员会第二次会议通过的《关于地方机构改革有关问题的指导意见》，对深化综合行政执法改革提出明确要求，为推进改革提供了遵循。按照党中央统一部署，市场监管总局、生态环境部、文化和旅游部、交通运输部、农业农村部五部门分别研究起草本领域综合行政执法改革指导意见稿，地方机构专题组负责统筹协调和指导把关。研究起草中，地方机构专题组就五部门起草的综合行政执法改革指导意见稿，征求了中央有关部门和31个省（自治区、直辖市）意见，对指导意见稿进行了修改完善，经深化党和国家机构改革协调小组审核同意，并报党中央审定后，以中共中央办公厅、国务院办公厅文件印发。
二、关于改革的总体要求
5个《指导意见》提出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，深化转职能、转方式、转作风，深入推进综合行政执法改革，为相关领域工作任务和战略目标提供强有力的执法体制机制保障。深化综合行政执法改革要坚持党的全面领导、坚持优化协同高效、坚持全面依法行政、坚持权责一致、坚持统筹协调等原则，确保改革顺利平稳推进。
三、关于改革的主要任务
根据《决定》《方案》《关于地方机构改革有关问题的指导意见》和5个《指导意见》的部署要求，在深化综合行政执法改革方面，要重点突出完成以下几个方面的改革任务。
一是整合归并执法队伍，切实解决多头执法、多层执法和重复执法问题。《决定》和《方案》提出，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量；一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍；推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置；对整合组建市场监管等5支综合执法队伍作出具体部署。在整合组建5个领域综合执法队伍的基础上，有条件的可以实行更大范围的综合执法。继续深入推动城市管理等其他跨领域跨部门综合执法。
二是加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，切实解决违规执法、执法扰民问题。《决定》和《方案》明确要求，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。按照机构改革协调小组办公室要求，地方机构专题组会同司法部对市场监管等5个部门梳理形成的综合执法事项指导目录进行集中审核，并征求了中央有关部门和31个省（自治区、直辖市）意见。通过全面梳理执法事项，要大力清理取消没有法律法规规章依据的、长期未发生且无实施必要的、交叉重复的执法事项，切实防止执法扰民。
三是探索建立体现综合行政执法特点的编制管理方式，切实解决综合执法队伍管理不规范的问题。《关于地方机构改革有关问题的指导意见》明确提出，要按照统一规范管理的方向，探索建立体现综合行政执法特点的编制管理方式，逐步规范综合执法队伍人员编制管理。
四、关于需要重点把握的改革要求
（一）关于省、自治区行政主管部门原则上不设执法队伍
5个《指导意见》提出，省、自治区行政主管部门原则上不设执法队伍，现有事业性质执法队伍要逐步清理消化。法律法规明确由省级承担的执法职责，可结合部门“三定”规定明确由省级主管部门内设机构承担，并以主管部门名义对外开展执法检查活动。个别业务管理有特殊性的领域，如有必要，由省、自治区另行报批。
（二）关于减少执法层级，推动执法力量下沉
5个《指导意见》提出，直辖市综合行政执法体制和层级设置，由直辖市党委按照中央减少多层多头重复执法改革要求，结合实际研究确定。设区市与市辖区原则上只设一个执法层级，市级设置综合执法队伍的，由同级主管部门管理，区级不再承担相关执法责任；区级设置综合执法队伍的，市级主要负责监督指导和组织协调，不再设置综合执法队伍；县（市、区）一般实行“局队合一”体制，地方可根据实际情况探索具体落实形式，压实县级部门对综合行政执法工作和队伍建设的责任，改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。实行“局队合一”后，有关县级部门要强化行政执法职能，将人员编制向执法岗位倾斜，同时通过完善内部执法流程，解决一线执法效率问题。乡镇探索逐步实现一支队伍管执法。此外，生态环境保护、农业、文化等领域的指导意见对副省级城市综合行政执法体制和层级设置作了具体规定。
（三）关于规范和精简执法事项
5个《指导意见》提出，全面梳理、规范和精简执法事项，加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，实行执法事项清单管理制度，并依法及时动态调整。凡没有法律法规规章依据的执法事项一律取消，对长期未发生且无实施必要的、交叉重复的执法事项要大力清理，最大限度减少不必要的行政执法事项，切实防止执法扰民。对涉及的相关法律法规规章及时进行清理修订。此外，各地要按照中央改革要求，聚焦办理量大、企业和群众关注的重点领域重点事项，逐项编制标准化工作规程和操作指南，完善执法程序，严格执法责任。
（四）关于有序整合执法队伍
5个《指导意见》提出，在明确执法机构和人员划转认定标准和程序基础上，按照“编随事走、人随编走”的原则有序整合执法队伍，锁定编制底数。执法队伍不同性质编制目前保持现状，暂不改变，待中央统一明确政策意见后，逐步加以规范。严把人员进口关，严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍，严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，对干部职工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞断崖式的精简分流人员。现有使用公益类事业编制的人员，由同级编委连人带编统筹用于解决相关领域的用人用编需求。坚持“凡进必考”，严禁借队伍整合组建之际转“干部”身份。全面清理规范临时人员和聘用人员，严禁使用辅助人员执法。
五、关于组织实施
深化综合行政执法改革，总体由地方负主体责任，因为队伍总体上在地方。中央有关部门主要是制定指导意见，统一规范要求。省级党委要结合实际统筹研究制定深化5个领域综合行政执法改革的实施意见，将综合行政执法改革纳入地方机构改革统筹安排，全面贯彻“先立后破、不立不破”原则，抓好贯彻落实和组织实施。在改革调整过程中，要做好工作衔接，保持工作的连续性和稳定性。